摘要：伍德罗·威尔逊在1885年发表的《国会政体》是美国政府体制研究的一部奠基之作，在美国政治学和宪制史领域有深远的影响力。本文追溯威尔逊就任总统之前的学术经历，讨论《国会政体》的写作背景与学术意义，并将之与威尔逊就任总统之前的其他两部相关著作——《内阁制政府》与《美国宪制政府》——进行比较研究，梳理威尔逊对当时美国联邦政府运作出现的国会一权独大、立法混乱、领袖缺失、权责脱钩等弊病的批判，并分析威尔逊提出增强行政部门权威、改革美国宪制的理由所在。本文认为，威尔逊的研究经历在帮助我们了解美国政治体制的演进和美国政治学学科起步的同时，也提供了一个观察新型知识人如何在美国国家体制转型时代扮演“国家建构者”的角色的机会。
本文原稿为[美] 伍德罗·威尔逊《国会政体：美国政治研究》中译本（黄泽萱译，译林出版社，2019年）写作的序言，修订稿由《美国研究》2019年第4期发表。
生活在一个世纪前的中国人对伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）的名字应该不会感到陌生。1918年第一次世界大战结束之前，威尔逊在美国国会发表演讲，提出了著名的“十四点计划”（又译“十四点和平原则”），呼吁在战后建立一个长治久安的新国际秩序。“十四点计划”中包含的“民族自决”原则对当时饱受殖民主义和帝国主义欺辱的中国人尤其具有吸引力。我们甚至可以说，正是这一原则和中国在巴黎和会上遭遇的外交失败，共同促成了“五四运动”在1919年的发生，而“五四运动”则代表了中华民族的一种集体觉醒。一个世纪过去了，民族自决仍然是当今国际关系的基本原则之一，威尔逊是这一原则的始作俑者之一，另外一位是列宁。
威尔逊同样也改写了美国历史。他从1913至1921年任美国总统，而这八年恰好是美国“崛起”的关键年代。在国内，他延续了西奥多·罗斯福开启的强总统执政风格，乘进步主义改革之风，针对美国在工业化时代出现的种种弊端，在经济管制、金融管理、反对垄断、劳资关系、促进公共福利和政府组织改革等方面实施了一系列的“新政”，成就斐然，影响久远。在国际上，他在西半球推行“道德帝国主义”，扩张美国实力，并以捍卫民主为名，摒弃孤立主义外交传统，将美国带入第一次世界大战之中，用“十四点计划”挑战旧的帝国势力范围划分，为美国最终在第二次世界大战后成为国际秩序的制定者创造了先例。尽管威尔逊的执政和他作为总统对非裔美国人所持有的种族主义立场备受争议，2018年的一次民意测验仍然将他排列在美国“伟大总统”第二梯队的首位。[1]
在45位美国总统中，威尔逊是唯一的“学者总统”。获如此称谓，并不仅仅因为他拥有哲学博士学位，也不是因为他曾经做过多年的大学教授和大学校长，而是因为他的确是一位名副其实、颇有影响的学者，在政治学、历史学和公共行政管理学等领域都发表过极有影响力的学术著作。本文将重点讨论的《国会政体：美国政治研究》（以下简称《国会政体》）便是威尔逊发表的最重要的一部关于美国政体的研究作品。[2]从政之前已经著作等身，从政之后仍然笔耕不辍，没有任何一位其他美国总统有如此经历。奥巴马也是一位具有学者素质的总统，在担任总统前后都有学术发表，但其学术成就和影响力无法与威尔逊相提并论。[3]
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《国会政体》是威尔逊的第一部学术专著，也是美国本土学者在19世纪后期写出的第一部研究美国政府体制的专著。这部著作其实是威尔逊在约翰·霍普金斯大学的博士论文，写于1884年，1885年1月由霍顿米夫林出版公司首次出版，当时威尔逊刚满29岁。在这部著作中，威尔逊以英国议会作为参照，用清楚而生动的语言对美国国会的组织与立法进程做了细致的描述，历数国会“一权独大”给美国政治带来的体制弊端，对制宪之父们引以为豪的制度发明——三权分立与制衡——提出了严厉、公开的批判。《国会政体》出版之后，很快被正在起步的美国政治学奉为该领域的奠基作品之一。在出版后的头15年里，几乎每年都要重印，彰显出其受欢迎的程度。[4]21世纪与威尔逊写作的时代已经相去甚远，美国政府体制的实际运作（包括联邦政府中立法、行政和司法三权之间的权力比重）也已经发生了很多变化，但《国会政体》的影响力依然不减，仍然被美国政治和宪法研究列为必读的经典书目。
年轻的威尔逊为何会写作《国会政体》？《国会政体》对美国政府体制和宪制研究有什么历史和现实意义？我们今天为什么有理由去读它？对于大量的威尔逊和美国政治研究者来说，这些问题相对于威尔逊的总统生涯来说似乎并不重要，甚至微不足道。但如果我们换一种研究思路，从美国政府体制的发展和美国政治学学科的演进切入，我们也许会发现威尔逊的《国会政体》和其他的相关写作可以为我们了解他本人和他所处时代的美国政治提供极为丰富的信息。更为重要的是，研究《国会政体》的写作及其历史意义，对我们了解美国政治体制在19、20世纪交汇时代的成长与转型，对我们认识威尔逊等美国知识人在国家制度转型的巨变时代如何扮演“国家建构者”的角色，对我们了解美国社会科学（包括政府研究、行政学等）在19世纪起步阶段所经历的曲折与磨难等，都具有极为重要的启发意义。换言之，《国会政体》在生动地讲述美国政治如何在19世纪末陷入难局的同时，也在多种层次上向我们暗示美国为何最终能够或被迫或主动地破解体制难局。本文将大致勾画威尔逊的学术经历，重点讨论《国会政体》及他的其他两部相关研究——《内阁制政府》和《美国宪制政府》——的写作与影响，从而帮助我们更透彻地欣赏《国会政体》及它在美国政府体制研究学术史中的意义。
一
从威尔逊的学术创作光谱来看，《国会政体》是他最重要的美国政体研究作品，但却不是他在这一领域的处女作，也不是收官之作。要理解威尔逊写作《国会政体》的历史背景，我们需要简单回顾一下他的成长经历，以及与《国会政体》的写作密切关联的《美国内阁制政府》（以下简称《内阁制政府》）的写作。
威尔逊于1856年12月出生于弗吉尼亚州，此时距美国内战（1861~1865）的爆发不到五年，由此可见，威尔逊的童年是在美国历史上最血腥的内战年代中度过的。他青少年时代则是与内战之后的重建时期（1863~1877）相伴。在这期间，他和全家跟随作为牧师和神学教授的父亲辗转于南部各州，见证了重建政治在南部州的演绎。也许是因为这个特殊的经历，威尔逊从很早就开始关注政治。1873年，17岁的威尔逊进入位于北卡罗来纳州的戴维森学院，一年之后北上，转入同为长老会教派体系、位于新泽西州的普林斯顿大学就读。在完成四年大学学业之际，威尔逊写作了题为《内阁制政府》的本科毕业论文，并将论文投给《国际评论》（International Review）期刊。1879年8月，《内阁制政府》得以发表，成为威尔逊学术生涯中发表的第一篇学术论文。[5]
《内阁制政府》篇幅不长，严格地说，算不上一篇内容扎实的研究作品，更像是一篇火药味十足的政治评论，但其对美国国会众议院立法程序的描述和批判却给读者留下深刻的印象。《内阁制政府》的内容可大致总结如下：威尔逊开篇便提醒国人，美国政治遭遇了信任危机，因为伟大政治家的缺乏和国会的“轻率与愚蠢”，导致美国人不仅失去了对掌权者的信任，也失去了对政府原则的信任；在威尔逊看来，激进重建（Radical Reconstruction ）赋予南部黑人以选举权的做法是极为错误的，酿成了当时美国政治中的一个“弱点”，[6]但真正对美国政体形成威胁的却是因国会的集权而产生的体制“暴政”，即国会同时掌握了联邦政府的立法权和行政权；与此同时，国会的立法过程显得混乱无序，没有统一的目标和意志，立法权被分散到众议院的数十个常设委员会的手中，而常设委员会的立法讨论又是以不公开的方式进行的，这些委员会既不对公众负责，也不对联邦行政部门负责，联邦政府因此变成了一种既不被问责、也不负责的政府。[7]相比之下，英国议会的内阁制则呈现出另外一种政体模式：政府的部门首长都是由议会下院多数党的领袖人物担任，因为他们同时也是下院议员，所以他们能够参与立法，并用专门知识对立法提供引导和咨询，内阁制因此也成为一种负责任的政府模式。[8]在对英美体制进行比较之后，威尔逊对美国政体进行了猛烈的批判：国会议员各自抱有私利，包括总统在内的行政部门首长被排除在立法程序之外，国会无法形成统一的立法目标，也无法从全国利益的高度来协调各自为政的地方和群体利益；在缺乏公开辩论、公众监督的情况下，国会常设委员会所垄断的立法活动就变成了一种纯粹的议员之间的利益交换活动。[9]在威尔逊看来，美国体制面临的“万恶之首”（capital evil）是国会对行政部门的权力的侵占，[10]为此他呼吁，美国人需要做出一个决断，要在一个有责任感的内阁制政府与一个不负责任的“委员会政府”(committee government)之间做出选择，如果不对现有政体进行改造或错过改革的时间，“我们的危险将会吞噬我们，我们政治的疾病将会变成不治之症”。[11]
22岁的威尔逊为何会选择国会政治作为本科论文的题目？大部分的传记作者没有探讨这个问题。根据我的阅读，我认为有两个直接的原因：一是重建政治的影响，二是英国学者白哲特（Walter Bagehot）的写作的影响。如前所述，威尔逊的青少年是在重建的大背景下度过的，虽然在他写作本科毕业论文的时候，重建已经结束两年，但由内战和重建带来的南北之间的政治创伤远未愈合，激进重建对于南部白人来说仍然是一种挥之不去的阴影。重建是内战之后美国社会的不同力量——包括联邦政府、前南部邦联势力、执掌联邦政府的共和党（和党内各派）、民主党、从内战中获得解放的非裔美国人、在内战中被剥夺了奴隶财产的前奴隶主、国会、总统、联邦最高法院、州政府、甚至联邦军队等——围绕如何在战后建立一个新的宪制秩序、经济秩序和种族关系秩序而进行的一场激烈的、长达十四年之久的政治交锋；整个过程跌宕起伏，波折不断，使得重建从最初的由林肯和温和派共和党人预想的一场有限的宪制秩序调整转化成为为一场由激进派和温和派共和党人联手领导、前奴隶积极参与的“伟大的宪制革命”（great constitutional revolution），其结果是改变了战前以二元联邦制为特征的宪制秩序，建立了联邦政府在保护公民权方面的崇高权威、并将战前由白人独享的政治参与权通过黑人选举权的强制实施变成一种跨种族民主的实践。[12]简言之，重建——尤其是1867—1876年间的激进重建——是美国政治史上的一场革命，正好发生在少年威尔逊心智成型的年代，所以令他记忆深刻。作为南部白人，威尔逊无疑分享了南部白人社会对重建政治的反感以及对黑人选举权的坚决反对，但令他感到最不能接受的是国会权力在激进重建时期的无限增大以及国会对总统权力的蔑视。1868年，共和党国会曾对民主党人总统安德鲁·约翰逊以违反国会法为罪名进行弹劾并在参议院进行审判，虽然最终约翰逊以一票之差逃过了被解职的惩罚，但在威尔逊眼中，对约翰逊的弹劾与审判给总统职位的尊严和权威都造成了不可弥补的伤害。约翰逊之后的总统基本上都听命于国会、无法展示出林肯时代的总统权威。[13]在威尔逊看来，这种“强国会”“弱总统”的政体模式是美国宪制发生了异化的表现，也是美国政体相对于英国政体来说更为失败的体制原因。揭示美国政体的失败根源，便成为威尔逊自诩的使命。
如果没有英国学者白哲特（Walter Bagehot）的著作《英国宪制》（The English Constitution）在1867年的发表和在19世纪70年代初的被引入美国，我们可能也不会看到《内阁制政府》的写作。1865-1867年间，白哲特在伦敦《双周评论》（Fortnightly Review）上发表系列文章，讨论英国宪制的结构与运作，题目包括内阁政府、王室、下议院、上议院、财政立法、英国宪制史等，并且还对英美宪法做了对比。这些系列文章在1867年结集出版，立刻成为了解英国宪制的畅销书，19世纪70年代初被引入美国之后，也吸引了年轻的威尔逊。[14]威尔逊不仅成了白哲特的忠实读者，而且也将他视为导师与偶像，甚至在文风上也刻意模仿白哲特的笔调——直白、洗练、警句连连。[15]重建后期，从共和党内分离出来的、以知识人为主体的自由派共和党人（Liberal Republicans）也曾就重建的宪制问题大发议论，但他们的批评多集中在对格兰特政府的执政和黑人选举权带来的问题之上，[16]而威尔逊则从白哲特的著作中获得灵感，选择从制度层面去探讨当时美国体制陷入乱象之中的原因，把矛头指向大权在握的国会。此刻的威尔逊在写作上还处于“照葫芦画瓢”的阶段，他借用白哲特对英国体制进行剖析的思路与视角，来剖析和批评美国体制，虽然他开出的药方——将内阁制政府模式引入美国国会——显得过于简单和一厢情愿，但在当时提出这一点仍然是需要有勇气的。
二
如果将1879年出版的《内阁制政府》与1885年出版的《国会政体》做比较，我们会发现，两者在主题、内容和论点上有密切的联系，甚至可以说，《内阁制政府》是《国会政体》的先声，《国会政体》则是《内阁制政府》的扩增版，其结构更宏大、叙述更详尽、批判也更深入，但两者的立意和核心思想却如出一辙。两部作品的写作相隔不到六年，而这一阶段正是新一轮的美国“国家建构”处于酝酿和萌动的时刻。威尔逊应该属于新生代的“国家建构者”（state-builders）群体中的一员，尽管这个群体并不是一个有组织或有统一指导思想的群体。除此之外，年轻的威尔逊自然也怀有一种希望出人头地的雄心。根据《伍德罗·威尔逊文集》的资深主编亚瑟·S.林克（Arthur S. Link）教授的分析，威尔逊希望推动一场制度改革，倡导将经过改良的内阁制政体引入美国，他甚至表示愿意成为这场改革的思想领袖。[17]
《内阁制政府》发表之后，威尔逊紧接着又写作了一篇名为《论论辩政府》（Government by Debate）的论文，讨论民意应该如何在代议制政府立法过程中得到表达，但这篇文章的运气不佳，没有得到发表。威尔逊将此视为一种教训，向朋友表示要“在下次试验中（使自己）得到更好的承认”。[18]但他必须等待机会的出现。1879年威尔逊从普林斯顿大学毕业之后，先是进入弗吉尼亚大学学习法律，随后又到亚特兰大与人合办律师事务所，但不到一年就放弃了。他发现自己无法割舍对政治学和政治本身的热爱，尽管父母不乐意，他还是决定于1882年进入约翰·霍普金斯大学攻读博士学位。此时的霍普金斯是美国高等教育改革的先锋，虽然建立不久，但率先从德国大学引入研究生训练体制，强调以科学主义和实证研究的方式来培养学生，并将学术研究与解决现实问题的实际需要结合起来。它的教师队伍中包括了一批新锐学者，有从德国留学归来的历史学家赫伯特·戴克斯特·亚当斯（Hebert Dexter Adams）、新派经济学家理查德·伊莱（Richard Ely），还有像詹姆斯·布莱斯（James Bryce）这样的外国学者。学生中也不乏乐于接受新思想、对改革充满热情而且具有远大抱负的人。
威尔逊在霍普金斯获得了天时地利人和的写作机会。他决定以《内阁制政府》和《论辩政府》两篇文章为基础，继续对美国政府制度的研究，并希望将其提升到“理论”高度。1882年，他重读了白哲特的《英国宪制》，因为这部书使用“新鲜的和原创的方法”从而使英国政治体制对于普通人来说变得通俗易懂；威尔逊希望仿效这种风格，从美国人的角度写出一部类似的作品，给那些每日还在盲目诵读《联邦党人文集》的美国人带来“一种启示”。威尔逊的更大雄心则是希望自己的写作成为“国家治理（statecraft）必须依赖的一种知识资源”。[19]在写作策略上，他决定将先前的“说教式”（evangelical）改为“解读式”（exegetical），不再提将内阁制政府引入美国之类的建议，而只是“致力于对国会政体做仔细的分析”；[20]他认为这样的安排可以使他的著作成为一种带有历史深度和政治洞见、并“具有永恒意义的宪制批判”，而不是一种追赶时髦、应景而作的“政治小册子”。[21] 1883年夏，在给未婚妻艾伦·阿克森（Ellen Axson）的信中，威尔逊毫不掩饰地表达了他的雄心壮志：希望做出一种前人从未尝试过的学问，即“研究我们体制的哲学”，不是研究抽象的政治哲学，而是研究那种“实践中的和能引人发生联想的”政府制度的运作，因为后者才是“政治学的核心内容”。[22]在这样的雄心与理想的推动下，威尔逊于1884年1月开始写作，一鼓作气，仅用九个月的时间便完成了书稿。
《国会政体》的主标题是“Congressional Government”，中文版译者黄泽萱将它译为“国会政体”，而不是“国会政府”，很有深意，应该说是准确地捕捉到并反映了威尔逊的原意。一字之差，韵味有别，意境也不同。威尔逊的副标题是“美国政治研究”，有些夸大，全书讨论的重点应该是国会政治。在1900年重印本的前言中，威尔逊自己也坦承，该著不是一部对美国政治的全面研究，而是针对美国政体在实践中的那种“最突出特征”的研究，这个特征便是国会成为了“联邦制的中心和主导权力”。[23]章节设计也表现了威尔逊的意图。全书六章，除导言和结语各占一章之外，正文四章，其中三章（第二至第四章）分别讨论众议院、众议院筹款与拨款委员会和参议院，第五章讨论行政部门。从结构看，与白哲特的《英国宪制》颇为相近，但并不像《英国宪制》覆盖的主题那样全面，因此它更像是《内阁制政府》的一个大型增订版。尽管如此，《国会政体》具有的价值与光辉并不因此而黯然失色，相反，正是因为它采用了比较制度研究的视角，对国会政治的运作做了一种解剖学意义上的描述和分析，深刻地揭示了美国政体面临的体制困境，并发出了改革旧宪制的号召，它成为同代和后来人认识美国政治体制的运作、了解早期美国宪制历史的一部经典读本。
受白哲特的影响，威尔逊将宪法的核心问题界定为“权力的设置、定位与运作”，依此设定，三权分立与联邦制是美国宪法原始设计中的“最关键的内容”，也被后人奉为一种“模范政体”，但在现实政治中，国会已经占据了绝对上风，其意愿也就成为所有立法的唯一动力来源，三权制衡与联邦制等原始宪法原则已经被“国会至高无上的体制”所取代。[24]在第二、三章中，威尔逊描述了国会扩权、侵权的过程，并认为国会滥用了宪法中关于“隐含权”（implied powers）的说法，而联邦最高法院对此竟予以默认，其恶果是导致“立法权优先”的实践，破坏了立法、执法和司法三权平等、相互制衡的原则。参议院拥有批准或反对总统提名的联邦法官任命的权力，实际上将法官的任命权控制在自己手中，胁迫总统按国会意图来任命大法官，这种做法不光侵犯了行政部门的权力，而且也将总统从具有“第一等级尊严”的位置上拉了下来。国会还为了自己的政治需要，行使起调查和管理行政事务的职能，在威尔逊看来，这样做法更是侵犯了行政部门的独立性，将总统及内阁成员变成了按国会命令行事的“办事员”，内阁成员也从总统的“顾问”变成了他的“同事”，总统职位的权威大大贬值。[25]
在这两章中，我们看到许多曾在《内阁制政府》中出现的观点，包括对英美体制的比较。威尔逊认为，美国国会的众议院与英国议会的下议院表面上都是立法机构，但实际上却是两种完全不同的立法机构；英国议会下院的多数党在赢得选举后成为当然的执政党，政府由执政党的领袖人物组成，议会的立法动议由内阁部门首长（同时也是议会成员）提出，公开为立法活动“注入生命力”，立法与行政部门通过内阁成员身份的连接而转化为一体，内阁的集体负责制则要求其成员在立法被证明是错误的情况下引咎集体辞职，所以英国的内阁制政府是一个有效的、负责任的政府。[26]相比之下，美国国会众议院把立法权划分给47个常设委员会分管，如同一个王国的财产被分散成为47份，每个常设委员会都如同一个庄园法庭，而委员会主席则如同负责掌管领地的贵族一般，掌握了实际的立法动议权；众议院议长虽然拥有任命常设委员会的权力，但他却无法建立起统一有效的立法规则；其结果是47个常设委员会各行其是，不与其他委员会进行沟通和协商，也不追求“共同的和互助的法案”，“步调一致”成为一种奢望；况且，各委员会的立法讨论是以闭门会议的方式进行的，所以公众无法得知立法的内容与细节，立法者也就逃脱了公众的监督，美国政府则变成了一个“由国会常设委员会的主席组成的政府”。[27]
英美体制的差别也通过财政立法的程序表现出来。美国众议院的筹款委员会与拨款委员会不仅掌握财政立法权，并且拥有优先讨论权，[28]但两个委员会与其他委员会一样，从提出立法预案到财政立法结束，都是由委员会一手包干，财政部长虽然每年向国会递交财政需求的意见书，但他的意见并不成为国会委员会必须考虑的内容；如此一来，在相当长时间内，联邦政府的筹款与拨款要么是一种“猜测的结果”，要么是“一团乱麻”。在国会大权独揽的情况下，委员会的议员们会毫无顾忌地进行“利益交换”（log-rolling），通过支持他人的立法要求来换取他人对自己的立法要求的支持。[29]相反，英国的财政立法体制则极为透明而简单：预算由一个独立委员会提出，然后仔细征求各方意见和需求，得到内阁各部门的支持之后，由财政大臣提出，整个内阁也将对预算集体负责。[30]
选民与立法过程脱节尤其令威尔逊感到愤怒。他声称，英国体制将议会领袖、行政首脑和政党领袖合为一体，公众可以通过议员或政府来参与立法，立法也因此帮助铸造了一种国家的整体感，然而，在美国“我们缺乏一种构成积极、有效的公众意见的根本条件”，而美国的政客“只能代表他们自己和紧紧跟随他们的一小撮同事和朋友”；[31]因为国会缺乏有效和具有连贯性的政治领导，选民觉得自己被背叛了，眼睁睁地看着游说者们将国会变为谋私的工具，从而怀疑整个国会的政治信用。[32]威尔逊对参议院同样充满了失望。在他看来，参议员因为代表商业界的所有利益本应成为一种钳制力量，但因为参议员与众议员的来源越来越相似，两院的功能也日渐趋同，虽然“国家政治生活变得更加复杂，但我们却未能产生新一代的、能够应对变化条件下的政府管理的领袖人物”，所以美国目前“没有真正的领导力量”。[33]与此同时，参议院因掌握了批准或反对总统对行政部门首长的任命的权利，同时也掌握了批准或反对总统签订的外交条约的权力，所以时常对以此要挟总统，将后者变成“一个顺从主人意愿、时时处处服从主人的仆人”；参众两院因此而共同构成了“不可一世的立法专制主义的内在部分”。[34]
《国会政体》的第五章讨论了美国政体中的行政部门，这是令威尔逊觉得最失望的一个权力分支，威尔逊对它的描述也是全书中最不得力的一章，远不像对国会的分析那样透彻。在威尔逊看来，1787年费城制宪会议设计了一套复杂的权力制衡体制，尤其是在总统选举问题上——总统由总统选举人选举产生，但总统选举人在选出总统之后不再与总统本身发生任何关联；行政部门的内阁成员的任命要由参议院批准，但参议院批准之后便不再有控制行政部门首长的权力；“制宪之父”们将权力分散在不同执掌人的手中，目的是防止不同利益联合起来结成权力同盟；但政党的出现打破了这些限制，譬如政党对总统选举人的控制将后者变成了政党代言人，不再具有独立声音，完全沦为了政党的工具，[35]这一变化“激进地改变了宪法”，[36]总统也因此变成了党派政治的工具，不再具有原先设计中的独立性。[37]他同时指出，由于行政首长任命程序上的多重钳制，造成了在行政官员任命和批准过程中，国会和总统面临的难局，即它们都拥有部分而不是完整的权力，这样的局面之后导致双方都不负责任的情况。[38]
讨论至此，威尔逊已经清楚地指出了美国政体的致命弱点：权力与责任脱钩。在任何健康的政体中，威尔逊指出，“权力和因使用权力而含有的责任制”必须结合在一起，统治者需要享有权力，并因为享有权力而受到“极大的尊重”，但统治者同时也需要明白，如果他滥用权力，他将会受到无法逃脱的惩罚；美国联邦体制的“根本缺陷”在于它的权力分散、权责混淆不清，因而造成滥用权力者不受惩罚的局面。这个缺陷的根源来自1787年制宪大会，制宪者在发明了权力制衡、为自己赢得成功的同时，也给他们的后代留下了无尽的麻烦。[39]
在著作的结尾部分，威尔逊显然急于表达一种时不我待的感觉：美国已经进入全面工业化时代，经济领域的立法变得越来越重要，宪法改革势在必行；[40]随着美国的快速发展、财富的日益积累、新边疆的开辟，不同地区、行业和利益集团是否能够和谐发展完全取决于“联邦政府的方法与政策”，而对于美国这样一个地大物博、但内部不同区域的发展并不平衡的国家而言，应对新时代的发展需要，政府必须有能力做到“强大（strong）、反应迅速（prompt）、具有应变能力（wieldy）和高效（efficient）”；[41]但现有体制做不到这一点，因此我们不能再“盲目地崇拜我们的宪法”，而要睁开眼睛，“改正错误”，将自己“从恐惧与骄傲中解放出来”，而克服恐惧的第一做法就是不要惧怕对现有政体进行批判。[42]
《国会政体》的出版为年轻的威尔逊赢得了他期望的名声。当时最有影响力的知识人杂志《民族》（The Nation）将其称为“美国出版界出版的关于政治主题的最重要著作之一”。《明尼安纳波利斯每日论坛报》认为它是“自《联邦党人文集》以来最好的关于美国宪法的思辨性写作”。[43]布林茅尔学院（Bryn Mawr College）的校长詹姆斯·E.罗兹（James E. Rhoads）认为该书可读性强，有利于受过教育的美国人了解美国政体的运作，为美国政治史研究做出了“有价值的贡献”。[44]威尔逊在霍普金斯的朋友、英国学者布莱斯此刻正在完成两卷本的《美利坚联邦》（The American Commonwealth,1887年出版），他对《国会政体》的赞扬虽然很节制，但认为它“很有意思并富有指导性”，并承诺会将这部“很有价值的写作”推荐给在英国的朋友们。[45]马萨诸塞州国会参议员乔治·弗里斯比·霍尔（George Frisbie Hoar）是国会共和党的领袖之一，称《国会政体》是一部深思熟虑之作，能够帮助人们明白仅有区区几页纸的美国宪法是通过行政和立法部门对它的使用来展现生命力的。与此同时，作为重建历史的亲历者，他也毫不客气地指出威尔逊对围绕1862年《法定货币法》的国会政治的理解是错误的。[46]
无论在当时还是在后来，也有人对《国会政体》的原创性提出过质疑。19世纪70年代初，《民族》杂志曾经发表过批评国会常设委员会垄断立法的文章，其中提出了权力必须与责任挂钩的思想——“我们不能只是赋予权力而不要求责任”。该杂志还在1873年4月发表过加梅里尔·布拉特福特（Gamaliel Bradford）关于内阁制政府的文章，其观点与威尔逊的《内阁制政府》有诸多共同之处，而后者后来还成为威尔逊在霍普金斯博士班的同学，但威尔逊在《国会政体》中并没有提及这些材料对他的影响。[47]林克教授推断说，如果说威尔逊没有读到这些发表的观点，那是“不可思议的”。但林克同时也确认，《国会政体》的写作从头到尾都是由威尔逊独自一人完成的，没有材料显示他从霍普金斯大学的任何教授那里获得过写作上的帮助。[48]
三
《国会政体》的出版使威尔逊一举成名，成为新兴政治学领域的全国知名学者，也帮助他顺利地找到了大学的教职。他从霍普金斯大学获得博士学位后，先是在布林茅尔学院教书，经过几番辗转，于1890年在朋友的帮助下，进入普林斯顿大学。在普林斯顿，他先是担任法理学和政治经济学教授，1902年出任校长，一直到1910年他竞选新泽西州州长并成功当选时为止。自1885到1910年的25年是威尔逊学术创作的高潮阶段。他在1890年出版了《国家》（The State）一书，这是一部极受欢迎的政治学教材，威尔逊在其中挑战了美国人惧怕和厌恶政府的传统观念，提出政府是可以被用来医治社会疾病和推进公共福利的。威尔逊随后出版了两部美国历史著作，分别是《分裂与联合》（Division and Reunion, 1893）和《美国人民史》（History of the American People, 1902），在当时的学界里得到了赞赏。也就是在这一时期，威尔逊将注意力转向行政学的研究。这个被威尔逊称为向“实践科学”（practical science）的转向自1885年《国会政体》脱稿之后就开始了。当年威尔逊写了《统治的艺术》（The Art of Governing）一文，但此文未能得到发表。威尔逊并没有放弃，利用1886年在康奈尔大学的演讲机会，就此题目新写了一篇论文，并交由创刊不久的美国《政治学季刊》发表。1887年这篇名为《行政学研究》（The Study of Administration）的长篇论文得以发表，奠定了威尔逊在美国公共行政学领域的开拓者的地位。[49]
《行政学研究》关心的问题是政府施政的正当性和施政能力的建构，用威尔逊的话说，他希望探讨（1）一个政府如何能够做到既是“正当的”又是“成功的”，以及（2）一个政府如何能够做到以最低的资源消耗获得最大可能的效率。[50]这些问题在威尔逊看来是极为重要的政治学问题，因为政府的施政与运作是公权最明显的表现形式，是“行动中的政府”（government in action）；美国政治之所以出现腐败、混乱和低效，原因之一是美国人从未研究过行政问题。他告诫说，“操作一部宪法现在要比制定一部宪法更加困难”[51]，所以宪法的实施也是一个宪法问题，但与此同时，“行政领域是一个商业领域”，它包含了超越党派政治的技术程序，所以，为了使政府有效，党派控制的选举政治必须与政府的行政运作区分开来，而所谓行政研究，就是“从混乱和试验中找到具有科学精神、并建立在稳定的原则基础之上的”执政方式，从而使执政与宪法的原则保持步调一致。[52]对于当时正在实施的文官体制改革，威尔逊认为，它是更大改革的前奏，是在净化“官场生活的道德气氛”，最终目的是要使政党政治与国家行政分离，让公权的行政机构成为公共服务体制，并赢得公众的信任。这些理念与“科学治理”思想十分接近，后者将成为威尔逊任总统时期进步主义者所信奉的金科玉律之一。[53]
令人略感意外的是，威尔逊在《行政学研究》中还提出了两个颇为新颖的观点。第一，他呼吁建立一种属于美国的、适用于美国本土的行政科学。他认为，长期以来美国学者都是在学习和使用欧洲的“科学”，但欧洲的“科学”仍然是“一种外国科学”（aforeign science），它是为了欧洲的自我需要而设计的，与美国国情并不沾边，美国是“一个复杂、多样”而且权力高度分散的国家，如果真的要采用欧洲的行政学的话，“我们必须要将其美国化（Americanizing it），不仅仅是在语言形式上，而且必须在思想、原则乃至目标上都将其彻底地（radically）美国化”[54]。这种在社会科学上的“民族主义”自觉与他写作《内阁制政府》时对英国政体的崇拜显然有了明显的变化。第二，他呼吁权力与责任挂钩。这一思想他在《国会政体》中曾经有所暗示，在《行政学研究》中则和盘托出。威尔逊认为，权力本身并不是“危险”，只有那种因过度分散而变得不负责任的权力才会成为一种危险；所以权力、信任与责任必须连为一体，这也是建立有效政府的关键所在。他认为，只有给予行政机构的部门首长高度自由的任意权，他们才会有受到信任的感觉，而一个部门首长所掌握的权力越大，他就越不可能滥用权力，反而会变得更为警觉、更为冷静，视野也会更高；而如果他的权力越小，他就越会感到自己的地位卑微和不受重视，因此也更容易渎职和玩忽职守。[55]无独有偶，就在《行政学研究》发表前的两个月，英国政论家和历史学家阿克顿勋爵（Lord Acton）在给友人的信中写下了时常为后人引用的名句：“权力易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”（Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely）。[56]威尔逊并不这样认为，他似乎在反驳阿克顿的悲观主义：权力并不必然导致腐败和权力滥用，如果将权力与责任挂钩，掌权者的权力越大，他的责任感也就越强，而巨大的责任感可以对他形成一种阻止其滥用权力的道德压力。
四
直到1908年，威尔逊才有机会再度回到宪制研究领域，发表《美国宪制政府》（The Constitutional Government in the United States）一书，完成他的“宪制三部曲”中的最后一部。该书是威尔逊在哥伦比亚大学所做的系列演讲集结而成，从内容到写作都要比23年前的《国会政体》丰富许多，展示了一个成熟的政治学者对美国宪制的看法。如果说《国会政体》是一部论战式的政治学论文，《美国宪制政府》则更像是一部面面俱到的大学教科书，涵盖了与宪制相关的八个主题，包括宪制的定义、美国宪制的历史演进、总统部门、众议院、参议院、联邦法院、州与联邦政府的关系以及政党政治。在内容安排上，《美国宪制政府》将总统部门放在了众议院和参议院之前。威尔逊无疑意识到，美国宪制已经发生了许多变化，总统职位的权力和威望通过共和党人西奥多·罗斯福的执政已经得到了大大提升，而美国在国际舞台上的崛起和国内的进步主义改革都要求总统扮演更重要的领导角色。虽然此时距离威尔逊入主白宫还有五年的时间，《美国宪制政府》的写作已经表现了威尔逊对总统应有的领导力的期待。
事实上，他对宪制、宪法和宪法的功能等也有了与先前不同的认识。何谓宪制政府（constitutional government）？威尔逊开篇便指出，宪制不是指一个拥有成文宪法的政府，或一个事事遵循宪法条例来施政的政府；[57]宪制是一种建立在“统治者与被统治者之间明确达成的理解之上”的一种制度，它的核心原则是“政治自由”——即被统治者有权“根据需要和利益来修正（adjust）政府”。[58]衡量一个政府是不是宪制政府，威尔逊说，关键在于它是否为个人提供一种保护自己免受不正当侵犯的工具和手段，而这正是英美宪制主义的真谛所在——政府不是包办一切的，而是为个人提供制度保障，“让每个人能够做到自己照顾自己”。[59]所以，在他看来，一个理想的宪制体制应该包括政治自由的原则、一个法治政府、一个代表人民而不是代表政府的议会、一个有效的行政机构以及一个能够反对政府武断权威的独立的司法机构。[60]威尔逊的定义显示，他至少抛弃了制宪时代的大部分宪制理论，将政治自由界定为宪制的核心价值，将政府的更新视为宪法的生命力所在。这些都反映出他所处的进步时代的改革精神。
与23年前写《国会政体》相比，民族国家（nation-state）的建构更是西方世界政治的一种潮流，威尔逊对此有清楚的认识，并在《美国宪制政府》中强调了宪法在建构民族国家时所具有的政治功能。他认为，1787年制宪的时候，美国十三个州并不是“一个真正的政治共同体”，而是许多个不同的单独的共同体的集合，但因为联邦宪法的实施，美国逐步演变成为一个内部在思想、利益、原则和行为方式相同的国家。[61]他对内战时期旧宪制秩序的失败一笔带过，而是强调美利坚国家的一体性，这种立场与激进重建之中南部白人对联邦的看法有了相当大的距离。与稍早的黑格尔、马克思一样，他对国家的发展也采取一种社会进化论的看法，但他将宪制视为国家发展的最高阶段，因为只有在这一阶段人民才会对自己的利益需求和政治权力的功用有清楚的认识，并拥有独立自主的政治见解，愿意跟随自己选举产生的领袖人物；但他警告说，一个国家要达到宪制阶段，不能靠一时的冲动，而是必须靠“实践”、靠“漫长的经验养成和积累”，而宪法的功能则帮助创造“共同的理解、共同的利益、共同的愿望、共同的习惯”。与此同时，威尔逊也认识到，美国在表面上似乎已经是一个“政治民族”，但在内部却并没有做到“完全的相融”，仍然“包含了处于不同发展阶段的共同体”。[62]
那么，谁能够领导宪制国家的发展？威尔逊认为，非总统莫属。之所以如此，是因为总统是国家领袖，是国家事务中“唯一的（代表）全国的声音（national voice）”，只有总统能够指引人民发挥“国家的想象力”，因为他所代表的“不是某一选区的选民，而是全体人民”。[63]在这里，威尔逊借用《行政学研究》中阐述的观点，强调政治体制的发展不是依靠抽象理论的建树而进行的，而必须通过实际的“领导力和控制力”的展现才能实现，在这个过程中，一个政治家（statesman）的能力（威尔逊称之为“艺术”）就在于他能以一己之力将不同的政府部门融入（一种）有效的合作之中”，从而去争取共同的目标。[64]威尔逊对总统领导力的描述和期待，并非是空穴来风，他显然从西奥多·罗斯福的执政经历中，看到了总统在宪制国家的发展中可能发挥的巨大影响力，而这一切在《国会政体》写作的“弱总统”年代都是并不存在的历史。
《美国宪制政府》对立法部门的讨论基本延续了《国会政体》的思路。威尔逊仍然继续批评国会的权力扩张、国会立法与公众脱节，以及因权力分散而出现的国会“无领袖”状态，但语气已较从前大为缓和。[65]对联邦司法机构的讨论虽然是新增内容，但威尔逊没有将司法权放在权力博弈的层面上来展开讨论，而是更多地讨论联邦法院作为“我们整个体制的平衡器”的功能，以及法院如何在个人权利与政府权力之间始终保持一种“良好的平衡”。[66]
最具新意的是威尔逊对联邦制和政党政治的讨论。威尔逊之所以在《美国宪制政府》中新辟一章来叙述州与联邦的关系，很可能与此刻南北区域的白人社会正在走向“和解”（reconciliation）的大环境有关。虽然没有讨论内战与重建的经历，但威尔逊强调，州与联邦政府的关系是“我们宪法体制中的根本问题”，并指出美国历史上“几乎所有的大的内部危机都是由州与联邦的权利之争而起”。[67]在叙述联邦制变化的历史中，他指出州与联邦政府之间的权力划分并非是固定不变的，而是一直处于动态之中。但他也指出，联邦权力的扩展很多情况下是以不通过宪法修正案的方式进行的，尽管这一说法并不错，但无论是当时还是后来的读者会对威尔逊的这番议论感到吃惊，因为他忽略了重建时期的第十三、十四和十五条修正案对联邦制的革命性改变（也许威尔逊此刻仍然不愿意接受这种改变）。与此同时，他再次重申宪法进化论的观点——即宪法不是“一部干巴巴的法律文献”，而必须是“一辆生命之车"（a vehicle of life）。“如同国家的生命在不断发生变化一样……对这部文献（指宪法）的解释也必须是变化的”。[68]
在指出联邦政府权力不断增大的同时，威尔逊同时强调州在联邦体制中的重要性，并对州与联邦的关系做了一种非常“美国式”的解读。他认为，美国宪制的独特之处并不是联邦政府的三权分立与制衡，而是联邦制内的州和地方所拥有的“极度活力”（extreme vitality），正是州的自主与自立为美利坚联邦的成长提供了源源不断的力量。林肯在1861年的就职演说中曾对南部各州的州权至上理论予以驳斥，提出联邦先于州产生，州不可能独立于联邦而存在；威尔逊则将林肯的说法颠倒过来，认为联邦的基础在于州，各州通过制定自己宪法而首先得以诞生，然后只是要求联邦政府对州的联邦成员的资格进行认可——它们并不是在祈求联邦政府赋予它们生存权，因为州本身就是而且已经是一个由内力而不是由外力推动而诞生的政治共同体。威尔逊甚至比喻说，美国体制下存在多个“政治实体”（commonwealths），它们不是因为受到邀请而来加入联邦这个“人工建构的花园”的，相反，它们是自发产生的，换言之，州的诞生是“在自由空气养育下生活的人们所具有的一种不可遏制的天性使然的结果”。州的自发性和多元性给了美国宪制体制极大的“弹性”，所以联邦制对于美国政体来说是一种正常而自然的体制。[69]这里我们看到，威尔逊对联邦制的态度与23年前写作《国会政体》时也有了明显的变化。
政党与宪法的关系是威尔逊在《美国宪制政府》中讨论的最后一个主题。在这里，他摒弃了早年对政党政治的批判，反而将政党视为建构国家政治共同性的一种重要机制，因为“没有政党，全国的选民就无法联合起来，针对具有全国意义的问题形成一种全国性的判断”。如同对总统的作用具有新认识一样，威尔逊将政党也视为一种“国家建构者”（nation-builder）。他认为，在美国发展的一百多年的历史上，如果没有组织有序的政党，利用它们的广大而细密的组织网络，将碎片式的和千差万别的地区利益与情感整合起来，美国很难形成统一的国家发展规划。他甚至认为，美国之所以没有出现分崩离析的状态，是因为政党的纪律和热情“将我们维系在一起”（held us together）。[70]在《美国宪制政府》的结尾，他再次强调宪制的核心内容——“统治者与被统治者之间的理解”，正是因为在每次面临“事物转折”的时候，统治者与被统治者相互之间都需要达成“一种新的、友好的和容易获得的……理解”，宪制政府的生命力才能不断得到更新。[71]
五
对威尔逊来说，《美国宪制政府》的写作与出版具有非同寻常的意义。它是威尔逊在美国政治体制研究领域的收官之作，虽然名气上最终没有超越《国会政体》，但却更全面、也更冷静地描述了美国政府制度的结构与运作。更为重要的是，它完成了威尔逊自年轻时代就拥有的一个夙愿——写一部可与白哲特的《英国宪制》相媲美的美国宪制著作。也许，这个夙愿对于威尔逊来说已经不再像20年前那样重要和激动人心，此刻的他已经在思考跨入人生的另外一个阶段——从宪制的研究者变成宪制的实践者。《美国宪制政府》发表两年之后，威尔逊被新泽西州的民主党政党大佬相中，推荐他竞选州长。1910年，威尔逊就任新泽西州州长，在两年的时间内实施了一系列反映进步主义精神的改革。1912年他被视为进步主义运动的同盟者，在共和党发生分裂的情况下，当选美国总统，并在1916年成功地连选连任，在美国进步时代的政治和经济改革历史上留下了光辉但也不乏争议的一页。
然而，1919年当他从巴黎和会带回他为之付出许多心血的《凡尔赛和约》、提交给国会参议院批准的时候，他却遭遇了政治生涯中的最大挫败——参议院拒绝批准《凡尔赛和约》。1879年，威尔逊的大学毕业论文《内阁制政府》对参议院掌握的对外条约审批权进行了猛烈的抨击，当时《国际评论》杂志的主编小亨利·卡波特·洛奇（Henry Cabot Lodge, Jr）接受并发表了威尔逊的论文。四十年之后，两人的交往发生了逆转，已经是共和党参议员的洛奇在参议院领导了反对批准《凡尔赛和约》的活动，断然拒绝了威尔逊在国际政治中的最得意之作。总统的权威无论如何强大，最终无法绕过三权分立与制衡所建立的制度沟壑，威尔逊对此一定有一番五味杂陈的感想。但不可否认的是，他从《内阁制政府》到《国会政体》，再到《美国宪制政府》的写作代表了对当时的美国政体的一种诚实、透彻、具有深刻洞见的批判，这种批判帮助建构了进步时代宪制改革的精神动力，而进步时代则为现代美国的出现奠定了基础。
参考文献
[2] Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1900, first edition 1885). 中文译本见：[美国] 伍德罗·威尔逊著，黄泽萱译：《国会政体：美国政治研究》（南京：译林出版社，2019年）。
[4]在该书的1900年重印版中，威尔逊新写了一个简短前言，使用的标题是“第十五版前言”，但严格地讲，这里的“第15版”（fifteenth edition），应该被理解为“第15次印刷” (fifteenth printing)，因为威尔逊从未对最初版本的内容和文字做任何改动，而只是1900年重印本的前言中提及了美国政治自1885年以来发生的变化。Woodrow Wilson, “Preface to Fifteenth Edition,” in Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1900, c1885), pp. v-xiii.
[5] Woodrow Wilson, “Cabinet Government in the United States,” in Woodrow Wilson, Selected Literary and Political Papers and Addresses of Woodrow Wilson, in Three Volumes, Volume I (New York: Grosset & Dunlap, 1926-1927), pp. 2~8.
[6]这里，我们看到生长在南部的威尔逊在政治上分享许多南部白人的重建观，对由激进重建带来的黑人选举权（black suffrage）非常痛恨，认为刚刚获得解放的黑人不配享有参与政治的权利。这一观点在威尔逊的其他写作中多次表露出来。
[7] Woodrow Wilson, “Cabinet Government in the United States,” in Woodrow Wilson, Selected Literary and Political Papers and Addresses of Woodrow Wilson, in Three Volumes, Volume I (New York: Grosset & Dunlap, 1926-1927), pp. 2~8.
[8] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” pp. 9~10, 16~17.
[9] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” pp. 13~15.
[10] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” pp. 25~27.
[11] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” p. 29.
[12]关于重建宪制改革史的代表性研究，参见：Eric Foner, Reconstruction: America’s Unfinished Revolution, 1863-1877 (New York: Harper & Row, 1988), Chapters 2, 5~6; Michael Les Benedict, A Compromise of Principle: Congressional Republicans and Reconstruction, 1863~1869 (New York: W.W. Norton, 1974); Eric McKitrick, Andrew Johnson and Reconstruction, (Chicago: University of Chicago Press, 1960); Xi Wang, The Trial of Democracy: Black Suffrage and Northern Republicans, 1860~1910 (Athens: University of Georgia Press, 1997); Michael Vorenberg, Final Freedom: The Civil War, the Abolition of Slavery, and the Thirteenth Amendment (Cambridge: Cambridge University Press, 2001).
[13]约翰逊之后的几任总统——尤利西斯·S.格兰特（Ulysses S. Grant，1869~1877年在任）、拉瑟福德·海斯（Rutherford Hayes，1877~1881年在任）、詹姆斯·加菲尔德（James Garfield，1881年在任）和切斯特·亚瑟（Chester Arthur, 1881~1885年在任）都是共和党人，但都出于各自的原因一直处于弱势地位，史称“弱总统”。当威尔逊写作《内阁制政府》的时候，正值海斯执政期间，虽然他的当选是1876年总统大选僵局之后共和、民主两党的“妥协”的结果，他并不是一味扮演“弱总统”的角色；相反，海斯在一系列问题上与国会进行了针锋相对的权力斗争。参见: Wang, The Trial of Democracy, Chapter 4.
[14]Walter Bagehot, The English Constitution, 1st ed. (London: Chapman & Hall, 1867). 白哲特将英国宪制作为一种理想的政府模式，然而，就在该书出版的1867年，英国进行了19世纪的第二次议会改革，扩大了选民队伍，一部分工人阶级成员也被纳入选民范围之内，为此白哲特感到非常意外，并在1872年本书第二版的前言中对英国宪制的前景表示担忧。白哲特的这一忧虑也为威尔逊所分享，因为他一直认为重建赋予黑人以选举权是一个严重的错误，在这个问题上，他忠实地反映19世纪后期南部白人的政治观点。
[15]这一点为许多威尔逊的研究者所注意到, 譬如, Arthur S. Link, Editorial Comments, in Woodrow Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, ed. Arthur S. Link (Princeton: Princeton University Press, 1968), p. 6.
[16] John G. Sproat, “The Best Men”: Liberal Reformers in the Gilded Age (Chicago: University of Chicago Press, c1968, reprint, 1982); Wang, The Trial of Democracy, Chapter 3.
[17] Arthur S. Link, Editorial Comments, in Wilson, The Papers of Woodrow Wilson,Volume 4, p. 6.
[18] Woodrow Wilson to Robert Bridges, May 13, 1883, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson,Volume 4, p. 6.
[19] Woodrow Wilson to Ellen Axson, October 30, 1883, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7.
[20] Woodrow Wilson to Ellen Axson, January 1, 1884; Woodrow Wilson to Robert Bridges, November 19, 1884; 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7.
[21] Woodrow Wilson to Richard H. Dabney, 引自：Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7.
[22] Woodrow Wilson to Ellen Axson, October 30, 1883, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7. 在这里，我们可以看到白哲特对威尔逊的影响。白哲特在《英国宪制》中告诫读者不要被宪法的“文本描述”（paper deion）所愚弄，而要关注宪法在“活生生的现实”（living reality）中是如何运作的。Bagehot, The English Constitution, p. 1.
[23]Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1900, c1885), p. xv.
[24] Wilson, Congressional Government, pp. 5~6, 11, 13.
[25] Wilson, Congressional Government, pp. 23~24, 38, 43~47. 威尔逊在讨论总统权力日渐式微时，特别提到约翰逊总统与国会围绕《联邦官员任期法》（Tenure of Office Act）的斗争以及对他的弹劾。
[26] Wilson, Congressional Government, pp. 117~119.
[27] Wilson, Congressional Government, pp. 60~61, 69, 92, 98, 101~103.
[28] Wilson, Congressional Government, pp. 72, 74.
[29] Wilson, Congressional Government, pp. 161, 164, 168~69
[30] Wilson, Congressional Government, pp. 137~40.
[31] Wilson, Congressional Government, p. 187.
[32] Wilson, Congressional Government, pp. 188~189.
[33] Wilson, Congressional Government, pp. 203~208, 218.
[34] Wilson, Congressional Government, pp. 224~226, 231, 233.
[35] Wilson, Congressional Government, p. 250.
[36] Wilson, Congressional Government, pp. 242~243.
[37] Wilson, Congressional Government, pp. 266, 268.
[38] Wilson, Congressional Government, p. 277.
[39] Wilson, Congressional Government, p. 284.
[40] Wilson, Congressional Government, pp. 312, 314~315.
[41] Wilson, Congressional Government, p. 317.
[42] Wilson, Congressional Government, pp. 332~333.
[43] August Heckscher, Woodrow Wilson (New York: Charles Scribner’s Sons, 1991), p. 76.
[44] James E. Rhodes to Woodrow Wilson, Jan 30, 1885, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, pp. 203~204.
[45] James Bryce to Houghton, Mifflin & Company, April 17, 1885, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 495. 威尔逊与布莱斯在霍普金斯大学相识，两人的友谊一直延续到威尔逊任总统的年代。
[46] George Frisbie Hoar to Wilson on Feb. 9, 1885, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 231.
[47] Arthur S. Link, Wilson: The Road to the White House (Princeton: Princeton University Press, 1947), pp. 17~18, 脚注69.
[48] Link, Wilson: The Road to the White House, p. 19.
[49] Arthur S. Link, “Woodrow Wilson and the Study of Administration,” Proceedings of the American Philosophical Society, Vol 112, No. 6 (Dec 9, 1968), pp. 431~433.
[50] Woodrow Wilson, “A Study of Administration,” American Political Science Quarterly, Vol, II, No. 2 (June 1887), pp. 197-222, quote at p. 197.
[51] Wilson, “A Study of Administration,” pp. 198~200.
[52] Wilson, “A Study of Administration,” pp. 206, 210.
[53] Wilson, “A Study of Administration,” pp. 210~212.
[54] Wilson, “A Study of Administration,” p. 202.
[55] Wilson, “A Study of Administration,” p. 214.
[57] Woodrow Wilson, Constitutional Government in the United States (New York: Columbia University Press, original edition 1908, reprint 1961), p. 1. 中文译本之一见：[美] 伍德罗·威尔逊著、宦盛奎译：《美国宪制政府》（北京：北京大学出版社，2016年）。
[58] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 3-5, 10.
[59] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 16, 18-19.
[60] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 24.
[61] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 36, 40, 46, 51, 53.
[62] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 180.
[63] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 68.
[64] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 54.
[65] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 87~88, 91, 105-107, 111.
[66] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 143, 153~54.
[67] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 173~174.
[68] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 192.
[69] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 182~83.
[70] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 217~18.
[71] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 222.
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